|
Güncelleme: 20:00 TS 25 Oca., 2002
|
| |
|
Cumhurbaşkanı Sezer’in gerekçesi
|
|
|
|
|
|
Sezer, iade gerekçelerinde, Yasa’nın 6. maddesinin (a) fıkrasıyla değiştirilen, 4603 sayılı “Türkiye Cumhuriyeti Ziraat Bankası, Türkiye Halk Bankası Anonim Şirketi ve Türkiye Emlak Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanun”un geçici 1. maddesinin 3. fıkrasında, bu bankalarda 31.12.2002 gününden sonra özel hukuk kurallarına bağlı olmayan personel çalıştırılamayacağının hükme bağlandığını anımsattı.
Sezer, düzenlemeyle, yeniden yapılandırma sürecinde bankaların yönetim kurullarınca gerek özel hukuk kurallarına göre çalıştırılmak üzere kendisine sözleşme önerilen, ancak özel hukuk kurallarına göre çalışmayı kabul etmeyen, gerekse özel hukuk hükümlerine göre çalışması uygun görülmeyip sözleşme imzalanması uygun görülmeyen personelin, bankaların yönetim kurullarınca Devlet Personel Başkanlığı’na bildirileceği, Devlet Personel Başkanlığı’nın kendisine bildirilen personel listelerini en geç kırkbeş gün içinde saptayacağı kamu kurum ve kuruluşlarındaki boş kadro ve pozisyonlara atanmalarını sağlamak üzere ilgili kurum ya da kuruluşa göndereceğinin hükme bağlandığını belirtti. Düzenlemeyle, kamu bankalarında çalıştırılması uygun görülen tüm personelin 2002 yılı sonuna kadar özel hukuk statüsüne geçirilmesinin öngörüldüğünü anımsatan Sezer, şöyle devam etti:
“Türkiye Cumhuriyeti Ziraat Bankası, Türkiye Halk Bankası ve Türkiye Emlak Bankası, 4603 sayılı Yasa’nın 1. maddesinin 5. fıkrası ile 233 ve 399 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamelerin kapsamından, bir başka deyişle kamu iktisadi teşebbüsleri statüsünden çıkarılmış, aynı maddenin 2. fıkrasında da, bu bankaların, anonim şirket statüsünde olduğu ve bu Yasa’da yer verilen kurallar dışında 4389 sayılı Bankalar Yasası ile genel kurallara bağlı bulunduğu belirtilmiştir.
Böylece, anılan bankalar, Yasa’nın yürürlüğe girdiği 25.11.2000 gününden başlayarak özel hukuk kurallarına bağlı duruma getirilmişlerdir. Bununla birlikte, sermayesinin tümü kamuya ilişkin olan bu bankaların, yeniden yapılandırma ve özelleştirme çalışmaları tamamlanıncaya ve sermayelerindeki kamu payı yüzde ellinin altına düşünceye kadar kamu bankası niteliğini, dolayısıyla personelinin de kamu görevlisi statüsünü koruyacağı açıktır.
Nitekim, Uyuşmazlık Mahkemesi’nin 22.01.1996 günlü, 1996/1 sayılı ilke kararında; özelleştirme kapsamına alınan kamu iktisadi teşebbüsleri ve bağlı ortaklıklarının, özel hukuk tüzel kişiliğine geçiş döneminde kamu kurumu olma niteliğini tümüyle yitirmemiş oldukları, bu kurumlarda çalışan sözleşmeli ve kapsam dışı personelin kamu personeli sayıldıkları, idare ile olan ilişkileri nedeniyle açılan davalarda işlemin yasaya ve hukuka uygun olup olmadığının incelenmesinin idari yargı yerinin görevine girdiği kabul edilmiştir.
Bu karar da, özelleştirme işlemi tamamlanıp sermayesindeki kamu payı yüzde ellinin altına düşmeyen kamu kuruluşlarında çalışan personelin idare ile olan ilişkilerinde, idare hukuku alanına giren statü hukukunun geçerli olduğunu ve personelin kamu görevlisi niteliğini sürdürdüğünü göstermektedir. Anayasa’nın 128. maddesinde, Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ile diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle yürütüleceği belirtilmiştir.
Görüldüğü gibi, anılan maddede, hizmetleri yalnız kamusal yönetim biçimiyle değil, özel yönetim biçimiyle yürütülen kamu kuruluşları da kapsama alınmış ve bu kuruluşlardaki asli ve sürekli hizmetlerin kamu görevlilerince yürütüleceği kurala bağlanmıştır.”
YÜZDE 50’NİN ALTINA DÜŞMEDEN
Sezer, 4603 sayılı Yasa’nın 2. maddesinin 2. fıkrasında, yeniden yapılandırma işlemlerinin tamamlanmasından sonra kamu bankalarının hisse satış işlemlerinin 4046 sayılı Yasa kuralları çerçevesinde sonuçlandırılacağı, yeniden yapılandırma ve hisse satış işlemlerinin bu Yasa’nın yürürlüğe girmesinden itibaren üç yıl içinde bitirileceği, Bakanlar Kurulu’nun bu süreyi bir kez olmak üzere yarısı kadar uzatabileceğinin vurgulandığını ifade etti.
Sezer, şunları kaydetti: “Yeniden yapılandırma ve özelleştirme süreci, Yasa’nın Resmi Gazete’de yayımlandığı 25.11.2000 gününde başlamıştır. Özelleştirme süreci, süre uzatılmazsa 25.11.2003 gününe kadar tamamlanacaktır. Dolayısıyla, özelleştirme işlemleri bitirilmeden ve bu süre içinde kamu bankası statüsü süren bankaların, kamu hukuku statüsünde olması gereken personeli özel hukuk kurallarına bağlı duruma getirilecektir.
Oysa, kamu bankalarını kamu iktisadi teşebbüsü statüsünden çıkarıp özel hukuk kurallarına bağlı kılan 4603 sayılı Yasa’nın 2. maddesinin 3. fıkrasında, Yasa’nın yürürlüğe girdiği günde bu bankalarda görevde bulunan personelin aylıkları, özlük hakları ve emeklilikleri yönünden bağlı oldukları kuralların uygulamasının sürdürüleceği vurgulanmıştır. Görüldüğü gibi, başlangıçta Yasa Koyucu, kamu bankalarını bankacılık işlemleri yönünden özel hukuk kurallarına bağlı kılmasına karşın, personelin kamu görevlisi statüsünü sürdürmesini öngörmüştür.
Açıklanan gerekçelerle, özelleştirme işlemi bitmeden ya da sermayesindeki kamu payı yüzde ellinin altına düşmeden, kamu bankalarındaki tüm personelin özel hukuk kurallarına bağlı duruma getirilmesinin hukukla bağdaşmayacağı düşünülmektedir.”
HUKUKUN ÖZERK NİTELİĞİ
Cumhurbaşkanı Ahmet Necdet Sezer, idari ve mali özerkliği bulunan kamu tüzel kişilerinin yıllık hesaplarının, yönetim örgütü içinde yer alan teftiş ve denetim kurumları görevlilerinden oluşan bir komisyonca denetlenmesinin, kurulların ‘özerk’ niteliğiyle bağdaşmadığını bildirdi.
Sezer, “Yasa’nın 7. maddesinin ikinci fıkrasındaki ‘....bu kurul ve kuruluşlar faaliyetlerine ilişkin olarak yılda bir defa TBMM Plan ve Bütçe Komisyonunu bilgilendirir’ kuralı, Anayasa’ya uygunluğu sağlayıcı bir düzenleme değildir. Çünkü, ‘bilgilendirme’nin, ‘denetim’den beklenen sonuçları doğurmayacağı ortadadır” dedi. Sezer, 4739 sayılı Mali Sektöre Olan Borçların Yeniden Yapılandırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un 7. maddesinin iade gerekçesinde, söz konusu maddenin birinci fıkrasında, özel yasalarla kurulan, kamu tüzel kişiliğini, idari ve mali özerkliği haiz kurul, üst kurul ve bunlara bağlı kurumların yıllık hesaplarının, Başbakanlık’ca belirlenen Başbakanlık müfettişi, Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu denetçisi ve Maliye müfettişinden oluşan bir komisyon tarafından denetlenmesinin öngörüldüğünü anımsattı.
Anılan fıkrada, yıllık hesapların denetlenmesi sonucunda ne gibi işlem yapılacağının belirtilmediğini ifade eden Sezer, özel bütçeli kurul, üst kurul ve bunlara bağlı kurumların denetlenmesi konusunda Anayasa’da açık bir kural bulunmadığından, öncelikle bunların gelirlerinin kamu geliri olup olmadığına bakılması gerektiğine işaret etti. Sezer, “Söz konusu kurul, üst kurul ve kurumlar kamu tüzel kişiliğini haiz olduklarına göre, bunların gelirlerinin kamu geliri olduğunda duraksanamaz” dedi. Kamu gelirlerinden yapılacak giderlerin denetimi konusunda Anayasa’da iki yöntem benimsendiğini ifade eden Sezer, şunları kaydetti:
“Anayasa’nın 160. maddesinde, Sayıştay’ın, genel ve katma bütçeli dairelerin gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemekle görevli olduğu belirtilmiş; 165. maddesinde de, sermayesinin yarısından fazlası doğrudan ya da dolaylı olarak Devlete ilişkin kamu kuruluş ve ortaklıklarının Türkiye Büyük Millet Meclisi’nce denetlenmesi esaslarının yasayla düzenleneceği kurala bağlanmıştır. Anayasa Koyucu’nun anılan maddelerde benimsediği sisteme göre, kamu gelirleri, giderleri ve mallarının denetimine ilişkin kuralların, Türkiye Büyük Millet Meclisi denetimini öngörecek içerikte olması gerekmektedir. Anayasa’da, Türkiye Büyük Millet Meclisi denetimi dışında bir yöntem kabul edilmemiş, genel kuralın ayrıklığına da yer verilmemiştir.
Nitekim, Anayasa Mahkemesi’nin, Kamu İktisadi Teşebbüsleri ile Fonların Türkiye Büyük Millet Meclisince Denetlenmesinin Düzenlenmesi Hakkında 3346 sayılı Yasa ile ilgili 28.01.1988 günlü, E.1987/12, K.1988/3 sayılı kararında, ‘Yasaya bırakılan, denetleme esaslarının düzenlenmesidir. Yasayla düzenleme yapılırken, kimi kuruluşların denetim dışında tutulması, Anayasa’nın kapsamını belirleyen buyurucu kuralına aykırılık oluşturur’ denilerek, bu husus açıkça vurgulanmıştır.
Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin, Anayasa’nın 98, 99 ve 100. maddelerinde yazılı soru, Meclis araştırması, genel görüşme, gensoru ve Meclis soruşturması gibi yöntemlerle denetim yapma olanağına sahip bulunması, yukarıda yapılan değerlendirmenin haklılığını ortadan kaldırmamaktadır. Çünkü, bu denetim yöntemlerine karşın, Anayasa Koyucu’nun kamu gelir, gider ve mallarının denetimi konusunda özel kurallar koyması, bu kurallara uyulmasını zorunlu kılmaktadır.”
BİLGİLENDİRME VE DENETİM
Anayasa Mahkemesi’nin aynı kararında, Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin denetimine bağlı tutulacak kamu kuruluşları saptanırken uygulanacak ölçütlerin belirlendiğini ifade eden Sezer, şunları belirtti:
“Buna göre, geliri bütçeden, bütçe içi ya da bütçe dışı kamu kaynaklarından oluşan, tüzel kişiliğe sahip ve bir kamu hizmeti yapmak üzere kurulan kamu kuruluşları Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin denetimine bağlı olacaklardır. Özel yasalarla kurulan ve gelirlerinin kamu geliri olduğunda kuşku duyulmayan kurul, üst kurul ya da kurumların bu ölçütlerin tümünü taşıdığı açıktır. İncelenen Yasa’nın 7. maddesinin ikinci fıkrasındaki ‘....Bu kurul ve kuruluşlar faaliyetlerine ilişkin olarak yılda bir defa Türkiye Büyük Millet Meclisi Plan ve Bütçe Komisyonunu bilgilendirir’ kuralı, Anayasa’ya uygunluğu sağlayıcı bir düzenleme değildir. Çünkü, ‘bilgilendirme’nin, ‘denetim’den beklenen sonuçları doğurmayacağı ortadadır.
Anayasa Mahkemesi’nin yine aynı kararının incelenmesinden, yasada, kamu kuruluşlarının Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin denetiminde olduğunu belirtmenin yeterli olmayacağı, denetim yönteminin de önem taşıdığı sonucuna varmak olanaklıdır. Anayasa Mahkemesi, 3346 sayılı Yasa’daki, ‘Bu denetim, fonların bağlı olduğu bakanlıkların yeni yıl bütçe kanun tasarılarının tümü üzerindeki görüşmeler sırasında, Anayasa’nın 162. maddesinde belirtilen usule göre ve fonların müteakip yıl bütçe tahminleri ile bir önceki yıl faaliyet sonuçları üzerinden yapılır’ kuralını, gerekli denetimi sağlamayacağı gerekçesiyle iptal etmiştir. Anayasa Mahkemesi, Tanıtma Fonu İle Vergi İdaresini Geliştirme Fonu’na ilişkin yasalarda öngörülen ve denetimi üç kamu görevlisinden oluşan komisyona bırakan yöntemi de, Anayasa’da getirilen sisteme aykırı bulmuştur.
Ayrıca, idari ve mali özerkliği bulunan kamu tüzel kişilerinin yıllık hesaplarının, yönetim örgütü içinde yer alan teftiş ve denetim kurumları görevlilerinden oluşan bir komisyonca denetlenmesi, kurulların ‘özerk’ niteliğiyle de bağdaşmamaktadır.
Birbirini tamamlayan düşünce, kanaat ve basın özgürlüğü ile ilgili alanda görev yapan Radyo ve Televizyon Üst Kurulu ile temel hak ve özgürlüklerle ilgili alanlarda görev yapan diğer kurul, üst kurul ve kurumların denetiminin yönetim birimlerinin müfettişlerinden oluşan bir komisyonca yapılması, bağımsız ve yansız olması gereken bu gibi kurul, üst kurul ve kurumların görev kapsamıyla da bağdaşmamaktadır.
Madde kapsamına giren kurul, üst kurul ve bunlara bağlı kurumların yıllık hesaplarının denetlenmesi görev ve yetkisinin, Anayasa’nın 160. maddesiyle Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetim yapma görev ve yetkisiyle donatılan ve bağımsız bir Yüksek Denetleme Organı olan Sayıştay’a verilmesi, kurulların ‘özerk’ yapısına daha uygun düşecektir.”
SAYIŞTAY VE HÜKÜMETİN AÇIK TAAHHÜDÜ
Sezer, Anayasa’nın 160. maddesinin birinci fıkrasında, Sayıştay’ın, genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak yanında, “kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla” görevli olan Sayıştay’a verilecek böyle bir görevin anayasal dayanağının da bulunduğuna dikkati çekti.
Sezer, şöyle devam etti: “Bu nedenlerle, incelenen Yasa’nın 7. maddesi, Türkiye Büyük Millet Meclisi denetimini öngörmeyen içeriğiyle anayasal sisteme uygun düşmemektedir. Üstelik, anılan madde ile Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetim yapan Sayıştay’ın ve düzenlediği raporları Türkiye Büyük Millet Meclisi Kamu İktisadi Teşebbüsleri Komisyonu’nca karara bağlanan Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu’nun denetimindeki kimi özerk kurumlar da bu kapsamdan çıkarılmaktadır. Gerçekten, yürürlükteki kurallara göre Rekabet Kurumu ile Telekomünikasyon Kurumu Sayıştay’ın, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu ile Şeker Kurumu da Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu’nun denetimine bağlı iken, Yasa’nın 7. maddesinde, bu kurumların, diğer kurul, üst kurul ve bunlara bağlı kurumlar bağlamında, özel komisyonca denetlenmeleri öngörülmüştür.
Öte yandan, Hükümetimiz ile Dünya Bankası (Uluslararası İmar ve Kalkınma Bankası) arasında imzalanan ve 12.07.2001 günlü, 2001/2706 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile onaylanan ‘Program Amaçlı Mali ve Kamu Sektörü Uyum Kredisi’ne ilişkin anlaşma gereğince ‘Kamu Harcama Yönetimi Reformu’ çalışmalarına hız verilmiştir.
Bu reformun temel alanlarından birini Sayıştay denetiminin kapsamının genişletilmesi oluşturmakta, Hükümetimizin de yapılan anlaşma bağlamında bu yönde açık taahhüdü bulunmaktadır. Söz konusu anlaşma eki belgelere göre, Sayıştay’ın denetim alanının, özerk kurumları, sosyal güvenlik kuruluşlarını, bütçe dışı fonları ve tüm Hükümet kuruluşlarını kapsayacak biçimde genişletilmesine yönelik, gerekli hukuksal değişiklikleri de içerecek bir eylem planı hazırlanması da taahhütler arasındadır.”
DDK’NIN GÖREV VE YETKİ ALANI
Söz konusu yasanın 7. maddesinin son fıkrasında, bu madde kapsamındaki kurul, üst kurul ve bunlara bağlı kurumların yasalarındaki ve diğer yasalardaki bu maddeye aykırı kuralların uygulanmayacağının belirtildiğine dikkati çeken Sezer, bu maddeye ilişkin iade gerekçelerini şöyle tamamladı:
“Anayasa’nın 108. maddesinde, ‘İdarenin hukuka uygunluğunun, düzenli ve verimli şekilde yürütülmesinin ve geliştirilmesinin sağlanması amacıyla, Cumhurbaşkanlığına bağlı olarak kurulan Devlet Denetleme Kurulu, Cumhurbaşkanın isteği üzerine, tüm kamu kurum ve kuruluşlarında ve sermayesinin yarısından fazlasına bu kurum ve kuruluşların katıldığı her türlü kuruluşta, kamu kurumu niteliğinde olan meslek kuruluşlarında, her düzeydeki işçi ve işveren meslek kuruluşlarında, kamuya yararlı derneklerle vakıflarda, her türlü inceleme, araştırma ve denetlemeleri yapar’ kuralı bulunmakta; 2443 sayılı Devlet Denetleme Kurulu Kurulması Hakkında Yasa’nın 2. maddesinde de, Anayasa’nın 108. maddesi kuralı yinelenerek, Devlet Denetleme Kurulu’nun görev alanı belirlenmektedir.
Özel yasalarla kurulan, kamu tüzel kişiliğini, idari ve mali özerkliği haiz kurul, üst kurul ve bunlara bağlı kurumlar Devlet Denetleme Kurulu’nun görev ve yetki alanına girmektedir. Devlet Denetleme Kurulu’nun bu görev ve yetkisi Yasa’dan önce Anayasa’dan kaynaklanmaktadır. Bu nedenle, 4739 sayılı Yasa’nın 7. maddesinin son fıkrası kuralı, Anayasa’nın 108. maddesine açık aykırılık oluşturmaktadır.”
Sezer, iade gerekçesinde, 4739 sayılı Yasa’nın geçici 1. maddesinin ikinci fıkrasında, Türkiye Cumhuriyeti Ziraat Bankası Anonim Şirketi, Türkiye Halk Bankası Anonim Şirketi ve Türkiye Emlak Bankası Anonim Şirketi Yönetim, Denetim ve Tasfiye kurulu üyelerinin bu Yasa ve 4603 sayılı Yasa kuralları çerçevesinde yaptıkları işlemlerden dolayı hukuksal sorumluluklarının, bankacılık sektöründe etkinlikte bulunan özel bankaların yönetim, denetim ve tasfiye kurullarına uygulanan özel hukuk hükümlerine ve mevzuata bağlı oldukları; üçüncü fıkrasında da, bu üyelerin ceza ve idare hukuku yönünden memur sayılamayacaklarının öngörüldüğünü anımsattı.
Sezer, bu bankaların, sermayelerindeki kamu payı yüzde ellinin altına düşünceye kadar kamu bankası niteliği taşıdıkları ve bu dönem içinde bankaların yönetim, denetim ve tasfiye kurulları üyelerinin, diğer personel gibi kamu kaynaklarını kullanan kamu görevlileri olduğunun açık olduğunu vurguladı.
Cumhurbaşkanı Sezer, 4603 sayılı Yasa’nın 2. maddesi uyarınca 28.03.2001 günlü, 2001/2002 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla yürürlüğe konulan “Türkiye Cumhuriyeti Ziraat Bankası, Türkiye Halk Bankası Anonim Şirketi ve Türkiye Emlak Bankası Anonim Şirketi’nin Yeniden Yapılandırılmasına İlişkin Usul ve Esaslar”ın 4. maddesinde, yeniden yapılandırma ve özelleştirmeye hazırlık işlemleri için gereksinim duyulan kaynağın, genel bütçeden ve uluslararası finans kuruluşlarından sağlanacak kaynaklardan karşılanacağının belirtildiğini kaydetti.
Sezer, şöyle devam etti: “Özel hukuk kurallarına bağlı tutulmalarına karşın, sermayeleri kamuya ilişkin olduğuna ve bu bankaların yeniden yapılandırılarak özelleştirmeye hazırlanmaları bir kamu görevi niteliğinde bulunduğuna göre, yeniden yapılandırma sürecinde işlemleri yürütecek görevlilerin, sorumluluk yönünden özel hukuk kurallarına bağlı kılınması hukuka uygun düşmemektedir. Kamu bankalarında çalışan personel özelleştirme işlemleri tamamlanıncaya kadar kamu görevlisi sayılırken, yönetim, denetim ve tasfiye kurulu üyelerinin sorumluluk yönünden bu statüden çıkarılması haklı bir nedene dayandırılamaz. Bu durum, yapılan düzenlemenin hukuka aykırılığını daha somut biçimde ortaya koymaktadır.”
4603 sayılı Yasa’ya 20.06.2001 günlü, 4684 sayılı Yasa’yla eklenen geçici 5. maddede getirilen, kamu bankalarının yeniden yapılandırılması ile görevli yönetim ve denetim kurulu üyelerinin sorumluluğuna ilişkin özel düzenlemenin iptali için Anayasa Mahkemesi’ne açılan davanın incelemesinin sürdüğünü anımsatan Sezer, şunları kaydetti:
“Söz konusu geçici madde düzenlemesinin, Anayasa Mahkemesi’nce Anayasa’ya uygun bulunması durumunda yürürlüğünü sürdüreceği ve sorumluluk hukuku yönünden getirilen bu farklı statünün varlığını koruyacağı kuşkusuzdur.
Ancak, anılan geçici maddenin Anayasa Mahkemesi’nce iptal edilmesi durumunda, Anayasa’ya uygun bir düzenlemenin yapılması kaçınılmaz olacaktır. Oysa, incelenen 4739 sayılı Yasa’nın geçici 1. maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarındaki düzenlemeler, 4603 sayılı Yasa’nın geçici 5. maddesindeki dava konusu düzenlemeden daha geniş kapsamdadır.” |
|
